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Dialog des Monats 06/09: EU-SDS - aktuelle Debatte und Perspektiven für die Zukunft
Die folgende Synthese der aktuellen Debatte basiert auf Telefoninterviews mit vier EU ExpertInnen:
Gerald Berger – ESDN office des Research Institutes for Managing Sustainability (RIMAS), WU WienMarcel Haag – Generalsekretariat der Europäischen Kommission
Ingeborg Niestroy – European Environment and Sustainable Development Advisory Councils (EEAC)
Anne-Cerise Nilsson – Schwedisches Umweltministerium
Welche Erwartungen sind mit der EU SDS verbunden? Was ist ihre faktische Bedeutung?
Die Funktion einer „Strategie“ ist es, langfristige Entwicklungen anzugehen und langfristige Lösungen zu erarbeiten. In diesem Sinne ist die EU SDS als Gesamtzielsetzung auf der Meta-Ebene wichtig um zu definieren, in welche Richtung die Entwicklung gehen soll. Das beinhaltet die Identifikation von Aktionsfeldern, wie diese zusammenhängen, wo Politiken fehlen und wo Widersprüche bestehen. Sie bietet jenen Raum, in dem Diskussionen über längerfristige Trends stattfinden können. Die EU SDS nimmt also eine Art Leuchtturmfunktion ein. Als Problem stellt sich leider noch die hohe Komplexität von nachhaltiger Entwicklung dar, die nur sehr schwer in konkrete Maßnahmen für die Politikgestaltung zu formulieren ist. Der lange Zeithorizont der einzelnen Ziele wird zudem oft als Ausrede verwendet um kurzfristiges Handeln zu legitimieren. Eine Möglichkeit diesem Problem entgegenzuwirken wäre zum Beispiel die Einrichtung von mittelfristigen Umsetzungsplänen („action plans“) mit klar definierten Milestones. Summasummarum passiert faktisch sehr wenig in der Umsetzung. Die Strategie ist zudem wenig bekannt und es fehlt, wohl auch daher, ernsthaftes politisches Kommitment, um die Nachhaltigkeitsagenda mit größeren und effektiveren Schritten voranzutreiben.
EU SDS vs. Lissabon Strategie – ein Gegensatzpaar?
Im Zuge der Post 2010 Diskussion über die Zukunft der Lissabon Strategie – der zur Zeit wichtigsten EU Strategie– überlegt man auch wie es mit der EU SDS weitergehen soll. Schon im Jahr 2006, als die erneuerte EU SDS verhandelt wurde, argumentierten viele Entscheidungsträger dafür, die beiden Strategien zusammenzuführen. Bei der Meinung darüber ob eine oder zwei getrennte Strategien vorteilhafter wären, spalten sich die Geister – auch innerhalb der Nachhaltigkeitscommunity. Einerseits könnten bei einer Zusammenlegung vereinte Kräfte auf die wichtigen Herausforderungen der EU gelegt werden (zB Klimawandel) und es bestünde zumindest die Chance die Lissabon Strategie stärker auf Umwelt- und Sozialgesichtspunkte auszurichten. Auf der anderen Seite hat Lissabon eindeutig größere realpolitische Bedeutung, wodurch die Gefahr besteht, dass die EU SDS – simpel gesagt – in der Lissabon Strategie untergeht. Für die Europäische Kommission steht eine Zusammenführung der Strategien momentan nicht auf der Tagesordnung und die schwedische Präsidentschaft priorisiert keine der beiden Varianten.
Damals, im Jahr 2006, war im Endeffekt sowohl die Lissabon- als auch die Nachhaltigkeitsseite froh, beide Strategien getrennt voneinander zu haben. Abgesehen von inhaltlich unterschiedlichen Prioritäten und Zeithorizonten stehen hinter beiden Strategien Menschen mit unterschiedlichen Weltanschauungen, was das getrennte Leben der Strategien gut erklärt. Leute der Lissabon community operieren tendenziell eher auf Basis von traditionellen ökonomischen Wertvorstellungen mit einem starken Fokus auf BIP-Wachstum. Auf der anderen Seite versuchen Leute der SD community tendenziell ein neues System zu kreieren. Das BIP als grundlegender Fokus gilt hier als unbedingt erweiterbar. Denn es geht um ein Überdenken von vorherrschenden Governance Stilen, einer alternativen Messung von Wirtschaftswachstum als Indikator für Wohlstand oder darum, wie ein Wandel zu nachhaltigen Produktions- und Konsummustern geschafft werden kann - um nur einige Beispiele zu nennen. Diese zwei Denkschulen prallen ständig aufeinander und man kann sagen, dass sich beide communities in der Realität noch nicht getroffen haben.
Obwohl die Lissabon Strategie institutionell und machtpolitisch faktisch weit etablierter als die EU SDS ist, muss dennoch klar hervorgehoben werden, dass auch die wirtschaftlichen Ziele der Lissabon Strategie – der wettbewerbsfähigste und dynamischste wissensbasierte Wirtschaftsraum der Welt zu sein - bei weitem nicht erreicht, oder auch nur annähernd approximiert werden konnten. Die Lissabon Strategie kann daher als gescheitert betrachtet werden. Eine Verbindung der Ziele und Handlungsmöglichkeiten beider Strategien könnte ein neuer Weg sein. Ob es zu einer solchen Verbindung kommen kann oder wird ist zur Zeit nicht absehbar und hängt sicherlich fundamental vom Engagement von individuellen Persönlichkeiten zB innerhalb der Kommission ab.
Heuer keine Fortschrittsberichte der Mitgliedstaaten
Der Rat beschloss 2006 einen zwei-Jahres Governance Zyklus für die erneuerte EU SDS. Darin sind alle Mitgliedstaaten aufgefordert alle zwei Jahre einen Bericht über die Fortschritte auf nationaler Ebene vorzulegen. Basierend auf diesen nationalen Fortschrittsberichten, einem umfassenden Bündel an Nachhaltigkeitsindikatoren und bedeutsamen Entwicklungen auf europäischer Ebene soll die Europäische Kommission alle zwei Jahre einen Fortschrittsbericht über die Durchführung der EU SDS in der EU und in den Mitgliedstaaten, der auch zukünftige Prioritäten, Ausrichtungen und Maßnahmen enthält, erstellen. Heuer aber werden die Mitgliedstaaten von der Kommission erstmals nicht aufgerufen nationale Fortschrittsberichte vorzulegen. Das Argument für diese Entwicklung ist, dass die meisten Mitgliedsstaaten der wichtigsten Forderung, nämlich der Erstellung und Einrichtung einer nationalen SDS, bereits nachgekommen sind. Das zweite Argument lautet, dass die von Eurostat erhobenen Nachhaltigkeitsindikatoren sowieso den Fortschritt der EU SDS Zielsetzungen messen und zusätzliche nationale Berichte daher nur zu einer Duplizierung führen würden. Um den Energieaufwand für leere Kilometer zu ersparen, wird daher keine Aufforderung für die Erstellung von Fortschrittsberichten gestellt. Dem kann allerdings entgegengehalten werden, dass das gros der Mitgliedsstaaten zwar eine nationale Nachhaltigkeitsstrategie hat (wenn auch die meisten in der Schublade als Papiertiger!), allerdings nicht gewährleistet ist, wie die Umsetzung derselben passieren soll. Die Messung des Fortschritts von nachhaltigen Entwicklungsstrategien kann zudem nicht nur auf rein quantitativer Ebene mittels Indikatoren abgebildet werden. Beispielsweise können bewusstseinsbildende Maßnahmen oder Fortschritte bei Governance-Mechanismen mit Indikatoren allein nicht gemessen werden. Außerdem ist es sehr problematisch, dass die Mitgliedstaaten viel zu wenig einbezogen werden was die Kooperation mit der EU-Ebene betrifft. Dabei wäre ein qualitativer Austausch über Erfahrungen und best practices auf der europäischen Ebene sehr zielführend. Bei der nicht-vorhandenen Kohärenz darf es am Ende des Tages nicht verwundern, dass die Implementierung schlecht funktioniert.
Was sind die Vorhaben der schwedischen EU-Präsidentschaft im zweiten Halbjahr 2009?
Die schwedische Präsidentschaft wird ganz im Zeichen einer „eco-efficient economy“ stehen. Drei informelle Räte – Umwelt, Energie und Wettbewerbsfähigkeit – werden sich, auf Basis eines Report des Stockholm Environment Institutes (SEI) der im Juni veröffentlicht wird, mit diesem Thema beschäftigen, Follow-up Diskussionen über die EU SDS werden im Rahmen einer ad hoc eingerichteten „friends of the presidency“ Gruppe geführt werden. Zur Frage ob die EU SDS eigenständig bleiben soll oder mit der Lissabon Strategie zusammengelegt wird gibt es (noch) keine klare schwedische Präferenz. Das momentane Ziel ist es, möglichst viele verschiedene Meinungen zu dem Verhältnis und der Verbindung der beiden Strategien zu einzuholen.
Gastkommentare:
Gerald Berger und Ingeborg Niestroy haben sich für dieses Monatsthema nicht nur als Interviewpartner zur Verfügung gestellt, sondern zusätzlich als Gastkommentator/in. Der Bereich Dialog wird daher mit den schriftlich zur Verfügung gestellten Kommentaren von Gerald Berger und Ingeborg Niestroy sowie einem Beitrag von Rita Trattnigg ergänzt und abgerundet.
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Es gibt meiner Meinung nach eine ganze Reihe von Gründen, warum die erneuerte EU SDS wenig Schlagkraft hat. Diese Gründe beziehen sich dabei weniger auf das Strategie-Dokument an sich, als vielmehr auf die damit in Verbindung stehenden Strukturen und Prozesse:
(1) Es gibt meines Erachtens weder von Seiten des Rates (also der Mitgliedstaaten) noch von der Kommission ein eindeutiges politisches Bekenntnis für nachhaltige Entwicklung oder besser gesagt, für Umsetzungsmaßnahmen, die in Richtung nachhaltige Entwicklung gehen würden. Die EU orientiert sich viel stärker an der Lissabon Strategie, d.h. auf Wirtschaftswachstum und Arbeitsmarkt. Ohne klares politisches Bekenntnis ist es schwer, dass die EU SDS umgesetzt bzw. mit Leben erfüllt wird – noch dazu in einem so komplexen Bereich wie nachhaltige Entwicklung.
(2) Es gibt auf Ebene der EU kein Komitee für nachhaltige Entwicklung (ähnlich den nationalen Nachhaltigkeits-Komitees), das die Umsetzung der EU SDS, die Integration verschiedener Politikbereiche oder die Einbindung von Kapazitäten unterschiedlicher Stakeholdergruppen fördern würde.
(3) Die Kooperation zwischen der EU-Ebene und Vertretern der einzelnen Mitgliedstaaten für die Umsetzung der EU SDS scheint nicht sehr ausgeprägt, z.B. hat sich die dafür eingerichtete SDS Coordinators Group (unter Vorsitz des Generalsekretariats der Kommission und mit Beteiligung von Nachhaltigkeitskoordinatoren der Mitgliedstaaten) nur wenige Male getroffen, das letzte Mal 2007. Diese Kooperation wäre aber sehr wichtig, um die Ziele und Maßnahmen der Strategie in die Praxis umzusetzen – für die Umsetzung vieler Ziele ist die Beteilung der Mitgliedsstaaten sowie auch der sub-nationalen Ebene unabdingbar. Auch bei der Evaluierung der EU SDS scheint die Kooperation zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten zumindest verbesserungswürdig.
(4) Es gibt meiner Meinung nach zu wenig Strukturen und Vorkehrungen auf allen politischen Ebenen, um horizontale Politikintegration tatsächlich umzusetzen. Nach wie vor sind die Generaldirektionen der Kommission als auch die Ministerien auf Ebene der Mitgliedstaaten sektoral aufgebaut und die sektoralen Interessen setzen sich stärker durch als integrative Maßnahmen in Richtung einer nachhaltigen Entwicklung.
(5) Schließlich gibt es zu wenig Abstimmung zwischen der Lissabon Strategie und der EU SDS, das bezieht sich z.B. auf die kurz-, mittel- und langfristigen Ziele, die Governance Mechanismen als auch auf die Umsetzung. Die Neuordnung des Lissabon Prozesses für die Zeit nach 2010 wird sehr entscheidend für nachhaltige Entwicklung in der EU sowie für die Koordination beider Strategieprozesse (sollte es nicht ohnehin nur mehr eine übergreifende EU Strategie geben).
Ich denke, dass man jeden dieser fünf Punkte relativ rasch angehen muss, um nachhaltige Entwicklung im Allgemeinen und die EU SDS im Besonderen am Leben zu erhalten. Es könnte aber auch die Entscheidung fallen, dass man von ‚balancing policy sectors’ abgeht und wieder mehr in Richtung ‚environmental policy integration’ geht, d.h. sich auf die Berücksichtigung von Umweltanliegen in den einzelnen Politiksektoren konzentriert und nicht darauf, Umwelt/Soziales/Wirtschaft zu balancieren (was institutionell und strukturell eine sehr große Herausforderung ist).
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Die Zukunft der EU-Strategie für Nachhaltige Entwicklung
Die Debatte darüber, wohin die Europäische Union steuert und ob der Kurs in Richtung „Nachhaltigkeitsunion Europa“ geht, ist unter dem Schlagwort „post-2010“ eröffnet. Das offizielle Mandat der Staats- und Regierungschefs vom März 2008, über die zukünftige Entwicklungsrichtung nachzudenken, bezieht sich zwar vor allem auf die „Lissabonner Strategie für Wachstum und Jobs“, die 2010 ausläuft. Die Frage, wie eine nachhaltige Entwicklung erreicht werden kann und welche Rolle die EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung dabei spielen wird, ist davon jedoch nicht zu trennen.
In Diskussion sind derzeit zwei mögliche Zukunfts-Szenarien: Die gleichberechtigte Zusammenführung der Lissabonner Strategie und EU-Nachhaltigkeitsstrategie in eine gemeinsame EU-Entwicklungsstrategie. Die zweite – aus derzeitiger Sicht realistischere – Zukunftsoption ist die parallele Weiterführung der beiden Strategien in überarbeiteter Form. Aus Nachhaltigkeitssicht besteht einige Skepsis, die EU-Nachhaltigkeitsstrategie aufzugeben ohne genau zu wissen, wie eine neue post-Lissabon Strategie aussehen wird. Offen ist auch, ob die Lissabon-Community dazu bereit sein würde, wesentliche Aspekte der Nachhaltigkeitsagenda mit an Bord zu nehmen (beispielsweise Themen wie globale Gerechtigkeit, Ressourcenpolitik, Armutsbekämpfung usw.). Damit sich Nachhaltigkeit in Zukunft nicht auf den Nebenschauplätzen der EU-Politik abspielt, sondern in die (wirtschafts-)politischen Kerngeschäfte integriert wird, ist eine enge Abstimmung zwischen den beiden Strategien notwendig. Im Zentrum wird auch die Frage nach den übergeordneten Zielen der EU stehen: Der Fokus wird, so scheint es, weiterhin auf Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit bleiben. Wir meinen, dass demgegenüber Ziele wie eine hohe Lebensqualität bei weniger Ressourcenverbrauch angestrebt werden sollten. Ein stärker qualitativ orientiertes Wachstum wäre dann ein Mittel/Instrument, um dieses Ziel zu erreichen. Gerade im Vergleich zu anderen globalen Playern könnte die sich EU noch stärker als Nachhaltigkeitsunion profilieren, indem sie andere Standortfaktoren wie Lebens- und Umweltqualität in den Vordergrund stellt und alternative Wege nachhaltigen Wirtschaftens aufzeigt. Um es mit den Worten von Jakob von Uexküll, dem Begründer des alternativen Nobelpreises und des Weltzukunftsrates ganz klar zu sagen: „Our children will not be interested in how we dialogued but in results.“ Es muss uns also in der „post-2010-Diskussion“ gelingen, nachhaltige Entwicklung als die Zukunftsstrategie zu positionieren: Die erforderlichen strukturellen Reformen sollen letztlich auch dazu beitragen, eine krisenfestere, widerstandsfähigere Ökonomie zu schaffen.
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Autorin von "Sustaining Sustainability – a benchmark study on national strategies towards sustainable development and the impact of councils in nine EU member states" (2005)
Mehrwerte von Nachhaltigkeitsstrategien
Eine Strategie ist kein Zaubermittel. Es gibt kein Allerheilmittel, es gibt keinen Stab mit dem man zaubern kann, dass Politiker langfristiger denken und mehr "gemeinwohlorientiert" entscheiden, Wähler das mehr goutieren, Konsumenten nur mit einem angemessenen ökologischen Fußabdruck konsumieren, die Produzenten nur sauber, fair und resourceneffizient produzieren, und und... Eine Strategie im engeren Sinne unterscheidet sich auch von einem Aktionsprogramm, bzw. würde von einem solchen oder einem "Implementationsplan“ o.ä. ergänzt, wobei beides auch häufig unter dem Rahmenbegriff "Strategie" zusammengeführt ist.
Ein Mehrwert von Strategien für nachhaltige Entwicklung liegt zunächst einmal in dem Prozess ihrer Erarbeitung, und ebenso in der regelmäßigen Überprüfung, während dessen eine Reflektion über die "Meta"ziele stattfindet sowie eine Prioritätensetzung - beides in Kombination mit einer Bestandsaufnahme über bestehende Politiken und deren Umsetzungsstand. Dies stellt also auch eine Kohärenzprüfung existierender Politiken dar - sowie verschiedener Strategien, was ggf. deren Inflationierung eindämmen kann. Zumindest sollte aber eine gewisse Systematisierung geleistet werden, z.B. dass eine Biodiversitäts-, Klimaschutz- oder Armutsreduktionsstrategie als Detaillierung zur NE-Strategie ausgestaltet wird (ähnlich einer Tochter-Richtlinie zur Richtlinie). Gleiches gilt natürlich auch eigentlich für eine Wissensgesellschafts- und Wettbewerbsstrategie, auch "Lissabon" genannt, und die Diskussion über Wirtschaftsmodelle, über wieviel Markt und Staat etc. wird hoffentlich offen geführt (werden).
Dies alles beinhaltet die Erkenntnis, dass eine NE-Strategie selbst ein Prozess ist: die Entwicklung der Gesellschaft und des Wirtschaftens hin zu einer nachhaltigen Art und Weise geschieht nicht von heut' auf morgen, bedarf Diskurs, Einsichten, Weichenstellungen, Erhellungen, mehr Wissen, Moral und Willen. Konkreter: bedarf eines Prozesses, in dem Regierungen verschiedener Ebenen, die Zivilgesellschaft und die Wirtschaft eingebunden sind. Hierzu ist wiederum eine gewisse Institutionalisierung nötig, d.h. auf Regierungsseite Zuständigkeiten, und die quasi-allumfassende NE ist eigentlich nur möglich als "Chefsache", und bei anderen Akteuren im Grunde auch 'Zuständigkeiten' bzw. ausreichend gefühlte und reale Teilhabe. Die von der österreichische Ratspräsidentschaft 2006 organisierte Revision der EU NE-strategie erzielte Fortschritte auf dem Gebiet der "governance" der Strategie, die im Prinzip aufrechtzuerhalten sind (was ein erneutes Nachdenken über Details nicht ausschließt). Hierzu gehört auch, was für nationale NE-strategien ebenso gilt, die Prozessausgestaltung mit (quantifizierten) Zielen, Indikatoren und zeitlich festgelegte Überprüfungsrunden.
Eine NE-Strategie ist des weiteren nützlich, wenn ein bestimmtes Thema/Problemfeld nicht vorankommt, z.B. weil ein konkretes Anpacken politisch zu schwierig ist und/oder nicht genug Belohnung winkt, einflussreiche Interessen eine gewünschte Entwicklung blockieren und/oder es zu aussichtslos erscheint, breitere Zustimmung in der Bevölkerung zu erlangen etc. Als Bestandteil einer Nachhaltigkeitsstrategie kann es nicht einfach von der Tagesordnung gesetzt werden, wie es bei "schwierigen" Themen durchaus geschieht. Ein aktuelles Beispiel ist das fundamentale Feld 'Nachhaltige Produktions- und Konsummuster' ("SCP"), das bei der Revision der EU Nachhaltigkeitsstrategie 2006 als eine der sieben prioritären Politikfelder eingestuft wurde. Die unter schwedischer EU-Präsidentschaft stattfindende Überprüfung der Strategie ist eine Gelegenheit, die - zu geringen – Fortschritte festzuhalten und erneut zu unterstreichen, dass ein Vorwartskommen in Bewusstseinsbildung und Politik sehr wichtig ist.
Eine NE-Strategie zeigt die grobe Richtung für die wirtschaftliche Entwicklung auf, ist ein Wegweiser, eine Laterne, eine Richtschnur... – das ist ihr Kernmehrwert.
Die EU NE-Strategie tut dies als Quintessenz der Prioritätensetzungen in den Mitgliedstaaten: dieser vertikale Koordinationsprozess hat sich seit 2006 verbessert und sollte entsprechend weitergeführt werden. Ein Aussetzen der Berichterstattung von den Mitgliedsstaaten mag als administrative Entlastung gesehen und gerechtfertigt werden. Ein Teil der eingesparten Kapazität sollte entsprechend für eine nächste Runde mit systematischerem Ansatz und Erhebungen zur realen Lebenswelt der nationalen Strategien verwendet werden.
03.06.2009, nachhaltigkeit.at